Wann ist der Bundestag beschlussfähig?

Zu der Frage wann der Bundestag beschlussfähig ist, schweigt das Grundgesetz. Nach Art. 42 Abs. 2 GG ist die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich für einen wirksamen Beschluss des Bundestages. Aber reicht es aus, wenn nur ein Bruchteil der gesetzlichen Mitglieder des Parlaments mehrheitlich über ein Gesetz abstimmen? Zuletzt mutete es ein wenig seltsam an, als während der Fußball EM ein umstrittenes Meldegesetz nur von wenigen Abgeordneten beschlossen wurde. Die Regelungen über die Beschlussfähigkeit des Bundestages finden sich in § 45 der Geschäftsordnung des Bundestages. Danach ist der Bundestag zumindest dann beschlussfähig, wenn die Hälfte seiner Mitglieder im Sitzungssaal anwesend sind. Wird die Beschlussfähigkeit nicht von einer Fraktion oder von anwesenden 5 % der Mitglieder des Bundestages bezweifelt, so wird die Beschlussfähigkeit vermutet. Mit der Verfassungsmäßigkeit dieser Vermutungsregel beschäftigte sich das Verfassungsgericht in einer Entscheidung, die in der amtlichen Sammlung nachzulesen ist (BVerfGE 44, 308 ff.).

Der Entscheidung lag eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz zu grunde. Inzident musste das Bundesverfassungsgericht dabei die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Beschlussfähigkeit des Bundestags prüfen, da der Beschwerdeführer gerügt hatte, dass das Gesetz formell verfassungswidrig zu stande gekommen sei. Er trug vor, dass zu wenige Abgeordnete an der Entscheidung beteiligt waren. Gerügt wurde das Zustandekommen des Waffengesetzes. Der Gesetzesentwurf wurde ausweislich der Sitzungsniederschrift bei einer Gegenstimme und ohne Stimmenthaltung angenommen. Die Niederschrift enthält nicht wie viele Abgeordnete anwesend waren und auch keine Angaben darüber, ob die Beschlussfähigkeit des Bundestages bezweifelt worden ist.

Das Gericht hatte sich daher mit der Frage auseinanderzusetzen, ob die Regelungen über die Beschlussfähigkeit grundgesetzkonform sind. Nur in diesem Falle wäre das Gesetz verfassungsgemäß zu stande gekommen. Zunächst stellt das Gericht fest, dass das Grundgesetz keine ausdrückliche Regelung zu dieser Frage bereithält. Allerdings würde die Geschäftsordnung in § 49 Abs. 2 (heute § 45 Abs. 2 GOBT) normieren, dass der Bundestag so lange beschlussfähig sei, bis seine Beschlussunfähigkeit im vorgesehenen Verfahren festgestellt worden ist.

Die Geschäftsordnung des Bundestages steht der Verfassung im Range nach, muss also mit dieser vereinbar sein. Es handelt sich um Innenrecht, das als ein Rechtssatz sui generis qualifiziert werden kann. Eine autonome Satzung ist die Geschäftsordnung grundsätzlich nicht, da diese nur von Selbstverwaltungskörperschaften erlassen werden können. Das Grundgesetz normiert in Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG die Geschäftsordnungautonomie in deren Rahmen das Parlament seine Geschäftsordnung erlassen darf.

Zu klären war, ob die Norm mit Art. 20 Abs. 2 GG in Einklang steht. Danach geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Dem Grundgesetz liegt der Gedanke eines demokratisch-parlamentarischen System zu grunde. Die Repräsentation des Vokes vollzieht sich durch die von diesen gewählten Abgeordneten. Dabei übt das Parlament als Ganzes die vom Volk ausgehende Staatsgewalt aus. Dies hat zur Folge, dass die Mitwirkung aller Abgeordneter bei Entscheidungen nach Möglichkeit und im Rahmen des im demokratisch-parlamentarischen System des Grundgesetzes Vertretbaren sichergestellt sein muss.

Damit stellt das Gericht auf die tatsächliche Parlamentsarbeit ab, die gerade nicht nur im Plenum stattfindet. Gesetze werden häufig in den Fachausschüssen vorbereitet. Dies ist der Schwierigkeit der Sachverhalte geschuldet, die eine parlamentarische Arbeitsaufteilung erfordert. In den Ausschüssen werden die Entscheidungen quasi vorgezeichnet, auch wenn der endgültige Beschluss dem Parlament vorbehalten bleibt.

Die Regelung über die Beschlussfähigkeit sei nur eine Norm von vielen, die die Parlamentsarbeit näher regeln würden. Im Ergebnis sei entscheidend, dass zum einen jeder Abgeordnete an den Entscheidungen im Plenum mitwirken kann, wenn er will und, dass die Möglichkeit besteht, die Möglichkeit der Beschlussunfähigkeit feststellen zu lassen.

Im Ergebnis formuliert das Gericht zu dieser Vermutungsregel:

"Sie bietet die Gewähr dafür, daß das Volk als Träger der Staatsgewalt beim Zustandekommen parlamentarischer Entscheidungen in der Regel auch dann angemmessen repräsentiert ist, wenn bei der Schlußabstimmung im Plenum nur wenige Abgeordnete zugegen sind. Für eine ausreichende Repräsentation spricht in solchen Fällen eine Vermutung."